山东晨鸣纸业的员工反映，“造纸企业享受政府补贴是入世以前的事。”因为造纸业属于高耗能、高污染企业，这一行业的发展，不仅没有所谓的“补贴”，反而受到了一些限制。
　　观察人士认为，如果此番对造纸业征收反补贴税“顺利”，基于美国的新政策，下一步中国钢铁、塑料、机械和纺织等行业都可能被卷入反补贴漩涡。其结果将“两败俱伤”：中国企业利益受到更大损害，美国的下游企业也会付出更高的成本。
　　“这首先会给美国铜版纸的下游企业带来伤害。很明显它们将不得不承受更高的纸张成本。”赵伟表示，事实上美国的下游行业之所以不使用本国的铜版纸就是因为价格太高。
三、     美国对中国铜版纸实施反补贴措施的态度
1、美国钢铁业界就美国对华适用反补贴法表示欢迎
 　　2007年4月2日，美国钢铁协会和美国钢铁生产商协会就美国商务部对中国铜版纸作出反补贴初裁表示欢迎，但强调在采取下一步措施之前必须通过对非市场经济国家适用反补贴措施的立法。
　　美国钢铁协会主席夏基表示，美国商务部的裁决是初步裁决，最重要的是考虑解决对补贴的计算方法问题。“就钢铁而言，中国继续拥有世界上‘补贴最严重’的钢铁产业。必须制定可采用的贸易救济手段，以抵制非市场经济国家的补贴行为。通过一项明确的立法，对中国等非市场经济国家有效使用美国贸易法。”
　　未决的提案H.R. 1229/S. 974授权美国商务部对非市场经济国家适用反补贴法。美国商务部在反倾销法下将非市场经济国家转变为市场经济国家的决定必须通过国会的批准。
　　美国钢铁协会和美国钢铁生产商协会支持对反补贴法(H.R.782/S. 796)进行修改，要求增加对非市场经济国家和操纵货币国家适用反补贴的内容。
　　美国钢铁生产商协会主席托马斯·达涅茨表示，多年来，美国钢铁业界一直要求美国商务部改变不对非市场经济国家适用反补贴法的立场，尤其是在中国钢铁产能增长3倍之时。此次美国商务部的初裁是一种积极行动，但仍需通过立法解决补贴计算方法的问题。2、美国商务部宣布对中国适用反补贴法
　　2007年3月30日，美国商务部对原产于中国的铜版纸作出反补贴初裁，对此美国商务部发表如下声明：
　　2007年3月30日，美国商务部宣布对中国进口铜版纸适用反补贴法。这是美国首次对非市场经济国家的进口产品适用反补贴法。该决定改变了23年来美国不对“非市场经济国家”适用反补贴法的政策，这也反映了中国经济的发展。

　　美国商务部长古铁雷斯表示，美国政府正严格执行反倾销法，打击中国产品的不公平竞争。“中国的经济发展已经达到我们可以适用另一种贸易救济手段（即反补贴法）的程度了。现在的中国已今非昔比。随着中国经济的发展，我们确保美国企业得到平等待遇的手段也要增加。反补贴初裁表明美国商务部将继续履行为美国制造商、工人和农民创造公平竞争的环境。”
　　2005～2006年，原产于中国的铜版纸的进口量增长177%，2006年的进口额为2.24亿美元。
　　美国商务部有权对非市场经济国家适用反补贴法。1984年，美国商务部实施对非市场经济国家适用反补贴法的政策。美国商务部曾解释实施该政策的理由为：无法衡量补贴对20世纪80年代苏联模式经济体的经济影响。在1986年乔治城钢铁公司的案件中，美国联邦巡回上诉法庭支持该政策的适用。此后，反倾销法成为解决不公平贸易行为的通用手段。
　　古铁雷斯补充道，针对中国，美国政府将继续严格执行美国的贸易法。2001年至今，美国对中国发起了31起反倾销调查；而1993～2000年的7年中，共发起24起反倾销调查。对华反倾销案件占美国所有反倾销案件的25%。美国是第一个将中国诉诸世贸组织的成员。2007年2月，美国就中国的禁止性补贴再次提起了世贸组织争端案件。
　　2006年10月，美国New Page公司要求美国商务部就其不对中国适用反补贴法的长期政策进行重新审查。该公司的要求是1991年以来美国企业首次要求美国商务部对非市场经济国家（如中国）适用反补贴法。在申请中，该公司认为许多中国企业获得了诸如税收优惠、债务减免和低成本贷款等补贴。
　　美国商务部承认，对中国适用反补贴法的法律依据需要对美国的对华反倾销措施进行审查，尤其是个别公司层面，目前正在就此问题进行考虑。因为同时进行反倾销和反补贴调查可能造成重复计算的可能性，美国商务部将根据利害关系方提供的证据，在调查中考虑这个问题。
　　美国商务部在介绍了其职责以及反倾销调查和反补贴调查的区别后，强调了2007年3月29日美国国际贸易法庭裁定，美国商务部有权考虑是否对中国企业启动反补贴调查。 3、美国众议院筹款委员会就美国对华适用反补贴法发表看法
　　2007年3月30日，美国众议院筹款委员会主席兰格尔和筹款委员会贸易分委会主席莱文就美国商务部对中国进口铜版纸作出反补贴初裁发表如下观点：
　　“我们欢迎美国商务部继续对中国铜版纸进行反补贴调查的裁定。该裁定说明对非市场经济国家不适用反补贴税的政策需要调整。我们计划通过引入众议员戴维斯和英格利希的法案，确保打击不公平贸易（倾销和补贴），避免美国工人、农民和商人处于劣势。修改法律需要取消任何疑虑和法律诉讼，确保任何行业在受到损害时均可以提起诉讼。”

 4、美国国际贸易法庭允许美国商务部对华启动反补贴调查
　　2007年3月29日，美国国际贸易法庭裁定，美国商务部有权考虑是否对中国企业启动反补贴调查。
　　美国国际贸易法庭法官Gregory W. Carman驳回了中国要求颁布临时禁令、禁止美国政府对华反补贴调查的诉求。
　　根据程序，2007年3月30日，美国商务部长古铁雷斯将就中国铜版纸生产商是否获得政府补贴作出裁决。
　　如果裁定存在补贴，将对中国铜版纸征收反补贴税。此举将保护美国铜版纸生产商的利益。
　　美国商务部此举打破了美国政府拒绝对非市场经济国家进行反补贴调查的先例。
四、     美国对中国铜版纸反补贴案件分析
 
◆对中国铜版纸：向“林纸一体化”可持续发展模式的影响
　　20世纪90年代前，中国铜版纸市场基本被韩国、日本、芬兰等发达国家所垄断，约占市场份额的65%；而以国产小型涂布机为主的国内铜版纸行业只能提供低档产品。此外，国内铜版纸厂多以中小型企业为主，数量多达100多家，缺乏大型企业，产业集中度非常低。生产设备和水平低下以及产业集中度低导致我国的铜版纸消费严重依赖进口。
　　1996年以后，随着国内经济的迅猛发展，市场对铜版纸的需求急剧增加，一批大、中型铜版纸厂陆续建成投产，国产铜版纸的生产设备、技术水平得以大幅提升，生产的纸张质量达到甚至超过进口纸。2000年以后，国内铜版纸产量继续以约18%的速度增长，国产纸已与进口纸各占“半壁江山”，并逐步在国内市场占主导地位。2001年的国内产量已达85万吨，而进口总量为34万吨。进口铜版纸市场份额逐渐萎缩，为了继续维持在中高档市场的垄断地位，韩国、日本、美国和荷兰的铜版纸生产商大幅降价，以倾销价格对中国出口铜版纸，试图拖垮刚刚起步的国内铜版纸企业。
　　2002年2月6日，应金东纸业（江苏）有限公司、山东万豪纸业集团股份有限公司、山东泉林纸业有限公司、江南造纸厂的申请，商务部对原产于芬兰、韩国、美国和日本的铜版纸（海关编码位48101100、48101200（部分））发起反倾销立案调查；2003年8月6日，商务部作出终裁，对韩国企业征收4%～51%的反倾销税，对日本征收9%～71%的反倾销税。
　　这是中国入世后发起的第一起反倾销案件，也是运用《反倾销条例》保护国内产业免受倾销产品损害的首例，对实践《反倾销条例》具有重要意义。
　　（一）、反倾销实施后国内产业发展情况
　　反倾销措施实施后，进口量迅速减少，国内产业在保护期内迅速发展，产量大幅提高、所占的市场份额也迅速增加，出口量增长迅速。

　　1．产量不断增加
　　2002～2006年，国内铜版纸产量增长了256%，年均增长51.2%。2003年，国内铜版纸产量为208万吨，同比增长50.7%；2004年为231万吨，增长11.1%；2005年为287万吨，同比增长24.2%；2006年为356万吨，增长24.0%。
　　2．进口量迅速减少，所占市场份额直线下降
　　2001年，国内产能的内销量为85万吨，进口34万吨；2002年，内销量为119万吨，进口为26万吨；2003年，内销量为174万吨，进口11万吨；2004年，内销量为191万吨，进口9万吨；2005年，内销量为213万吨，进口4万吨；2006年，内销量为245万吨，进口3万吨。
　　3．国产铜版纸的市场份额不断提高
　　国产铜版纸的内销量不断增加，在国内市场所占份额也逐步提高。2006年，国产铜版纸的市场份额从2001年的71.43%增至98.79%，年均增幅5%以上。
　　4．出口增多，且在国内产能中的占比不断提高
　　在扩大国内市场份额的同时，国内铜版纸还实现了出口量的快速增长。2001年，出口量仅为15万吨；2002年增至19万吨，增幅26.7%；2003年出口34万吨，同比增长44%；2004年出口40万吨，同比增长17.6%；2005年出口75万吨，同比增长87.5%；2006年出口111万吨，同比增长48%。
　　在出口量增加、出口增速较快的同时，出口产品在国内总产量的占比也在不断提高，从2001年的15%增至2005年的26.13%和2006年的31.18%。
　　5．向“林纸一体化”发展模式转变
　　国内造纸企业在实现扭亏增盈后进一步壮大，从单纯产能扩张向“林纸一体化”可持续发展的模式转变。2005年，晨鸣纸业、G华泰、博汇纸业等一批企业纷纷加快自制杨木化机浆、速生林项目建设。其中，晨鸣纸业已拥有年产35万吨木浆的生产能力，将逐步试用以替代进口木浆。此外，公司100万亩速生白杨林基地也在加紧建设中。晨鸣纸业一方面投资林场，开发木浆，向上游林浆产业拓展，另一方面通过收购兼并其他造纸企业，实现自身产品结构多元化，提升产品的竞争力，扩大市场占有率，完善产业链的步伐明显加快。这意味着国内造纸业正加快从单纯产能扩张向“林纸一体化”可持续发展的模式转变。
　　（二）、国内铜版纸业发展面临的挑战
　　从2001～2006年我国铜版纸行业的发展情况看，对进口铜版纸实施的反倾销措施有效地保护了国内产业，促进了国内产业的迅速发展，国内铜版纸产量、市场份额和出口量有很大幅度的增长。但与此同时，进口铜版纸国内产量盲目扩张。2006年，国内铜版纸产能从2001年的138万吨增至356万吨。在满足国内需求的情况下，用于出口的铜版纸不断增加，从2001年的15万吨增至2006年的111万吨，出口在国内总产量中的占比也迅速增至31%以上。随着出口量的增加，企业间的无序出口导致出口价格不断下降。2003～2005年，广东口岸铜版纸的出口量分别为0.2万吨、1万吨和1.7万吨；而出口价格分别为770.6美元/吨、759.1美元/吨和754.9美元/吨，呈现逐年下滑的趋势。

　　在中国铜版纸产业迅速发展的同时，美国等发达国家的铜版纸产业却在不断萎缩。面对质高价廉的中国铜版纸，美国铜版纸产业开始寻求政府保护，企图打击中国铜版纸行业。2006年10月31日，美国New Page纸业公司向美国商务部提起申诉，要求对原产于中国的铜版纸进行反倾销和反补贴立案调查；2006年11月21日，美国商务部发布立案公告，对原产于中国的铜版纸发起反倾销和反贴补调查。被列入调查的中国企业为14家。目前，本案正处于调查阶段。这是自1991年以来，美国首次对我国出口的产品提起反贴补调查，也是美国首次对“非市场经济国家”发起反贴补调查。尽管对华发起反补贴调查不符合美国有关法律规定，但这也对我国铜版纸行业的发展提出了警告。
◆中国铜版纸产业正在面临美国贸易政策变化的考验
　　近年来，美国各联邦州的一些纺织、玻璃和轮胎生产企业相继倒闭。目前，由于受到中国低价进口铜版纸的冲击，美国的造纸企业也面临这种“困境”。
　　位于美国马里兰州的卢克造纸厂生产经理斯科特·格雷厄姆表示，卢克造纸厂是该州经济增长的动力，但无法与低价的进口铜版纸竞争。
　　这是一种常见的现象：核心美国工业反对全球化。
　　美国造纸业的问题已成为美中经济关系的新障碍。美国国会的行业领袖和议员希望不仅对中国的铜版纸，而且对中国的钢铁、家具和塑料征收反倾销税或反补贴税。美国国会和造纸业的贸易专家认为，美国商务部应裁定对中国铜版纸征收反倾销税和反补贴税。
　　实际上，此前，中国已就美国对华铜版纸的反补贴调查向美国国际贸易法院提起诉讼，试图阻止任何裁定。而一旦对华铜版纸征收反补贴税，将改变美国“不对非市场经济国家”实施反补贴措施的贸易政策。对此，中方认为，在没有立法或举行听证会的情况下改变贸易政策是不合法的。
　　美国政府关于补贴问题的决定来自美国国会强硬态度的压力。
　　随着2006年美国对华贸易逆差增至2325亿美元－－约占美国贸易逆差总额的1/3，美国民主党议员表示，如果美国商务部不采取行动，国会将通过立法施加压力。
　　美国许多议员认为，现在已经到了停止谨慎对待中国的时候了，中国不应再享受特殊的免税待遇。美国众议院筹款委员会贸易分委会主席莱文对美国政府即将采取措施表示赞赏，“美国政府已意识到了2006年中期选举的结果。”
　　卢克造纸厂的困境与许多衰落的美国工厂类似，而拥有先进设备且为美国高级铜版纸最大生产商的New Page公司也认为，其正面临外国竞争的冲击。

　　尽管中国造纸企业拥有现代化的设备，但New Page公司坚持认为，中国企业的真正优势来自补贴。其中包括现代化、低成本贷款、免除债务和出口退税等方面的补贴以及对森林和纸浆的补贴。
　　尽管从中国进口的铜版纸在美国市场所占份额很小，且尚未达到玩具和内衣等中国商品在美国市场占有的绝对地位，但美国造纸业的支持者仍希望尽快阻止这种“不公平竞争”，否则为时晚矣。
　　从美国商务部的战略来看，New Page公司的反倾销和反补贴诉讼并不突然。2006年，美国商务部曾指责中国的贸易政策，并表示如果存在明确的案件，将对美国一直没有对中国发起反补贴调查的贸易政策进行修改。
　　New Page公司的律师指出，中国中级铜版纸的售价为800美元/吨，而美国公司的售价为1000美元/吨。价格差异本身并不能说明问题，但中国铜版纸生产商在美国市场所占的份额已从2000年的不足1%增至2006年的5.4%。
　　对于铜版纸的倾销问题，美国和中国已互相诉讼过。此次问题的复杂性在于2006年11月美国商务部宣布将对中国的补贴情况进行调查。
　　美国商务部负责国际贸易的副部长富兰克林·拉文表示，对案件本身不予置评，但指出，政治不会对裁决产生影响。“从时间表看，现在还不是对中期选举作出反应的时机，而是对今日中国已非15年前中国的反应。”
　　2007年4月2日，美国商务部将就对华铜版纸反补贴案作出反倾销和反补贴初裁。如果中国败诉，将有2个选择，向美国上诉法院或世贸组织提起诉讼。
　　许多专家认为，铜版纸案只是美国政府对中国施加压力，规避国会立法影响贸易政策、修改美国与中国和其他国家已签协议的一部分。
◆实施反补贴美国也有经济风险
2007年3月30日，美国商务部公布了对原产于中国的铜版纸反补贴调查的初裁结果，决定对中国适用反补贴法，对中国出口美国的铜版纸征收临时反补贴税。消息一出，美国一些媒体对此客观地进行了报道并加以评论，认为该决定将加剧美中贸易摩擦，也将给美国经济带来巨大风险。
　　美国《纽约时报》认为，该项决定将严重影响中国铜版纸生产商的利益，加剧美中在贸易问题上的紧张情绪。据了解，铜版纸多用于年度报告、产品销售手册等通常对图片质量、印刷色彩要求较高的产品的商务印刷。目前，进口铜版纸仅占美国国内纸业市场的5%。中国一造纸肄业驻美营销分公司总裁表示，向中国征收反补贴税，最终受害的将是美国消费者，因为消费者将不得不承受更高的纸张成本。一位经销中国纸品的公司总裁汤姆文代蒂也表示，我们的客户之所以不选择美国纸张，是因为价格太高，不得不选择从国外进口。包括美国通用电气在内的一些美国零售商和美国公司对该项决定也表示了强烈不满。

　　彭博社表示，如果该决定生效，根据有关条款，某些中国商品将会被无端地征收反倾销税和反补贴税两项关税。有些企业认为，中国生产商在价格上获得的微小竞争优势早已被越来越严苛的反倾销税所抵消，再征收反补贴税显然不合适。
　　虽然在2007年3月30日的声明中，美国商务部长古铁雷斯表示，征收反补贴税的决定是在仔细研究了中方补贴的实际情况下作出的，但《纽约时报》认为，此举从深层次反映了民主党控制国会后，在贸易政策上的转变。《华盛顿邮报》指出，由于美中贸易逆差日益增大，美国国会对此表示不满，征收反补贴税正是民主党为求平衡国会压力所作出的回应。此前，美中贸易日益增大的逆差以及由此引发的美国失业率上升，都被民主党视为过去政策的失败。
　　美国商务部负责进口事务的前官员詹姆斯·约胡姆对彭博社表示，“美国方面的动作不会就此停止，” “这是美国方面迈出的重要的一步，但绝不是最后一步。”
　　《今日美国》撰文指出，针对中国铜版纸征收反补贴税，无疑为钢铁、纺织等其他同样承受中国竞争压力的生产商打开了保护伞。美国一些贸易和产业官员也表示，如果这些行业的制造商向国家寻求保护，并且美国方面确实掌握了中国对这些商品补贴的证据，基于美国商务部的新政策，下一阶段中国钢铁、塑料、机械和纺织等行业都很有可能会被卷入反补贴的漩涡之中。
　　业内人士还担心，美国大规模征收反补贴税将会给美国经济带来巨大的风险。目前，虽然市场的注意力集中在经济衰退以及次级抵押贷款市场的风险上，但美国通胀压力依然在暗中潜伏。
◆中美贸易摩擦将会进入新一轮高峰和层次。
      2007年2月2日，美国贸易代表办公室向世贸组织要求就中国在钢铁、木材制品、信息技术等行业的出口补贴问题启动争端解决机制；
      2007年2月16日，日本宣布以第三方的身份向世贸组织提起诉讼。同日，欧盟、日本和澳大利亚正式提出参与中美之间有关补贴的磋商程序，并列举了该争端中的重要贸易利益；
      2007年2月26日，墨西哥针对中国的补贴问题向世贸组织提出争端解决磋商请求。
　　2007年3月8日，世贸组织公布了中国接受澳大利亚、欧盟、日本和墨西哥参加中美世贸组织补贴磋商的通知。      2007年3月20日，中美双方就美国指控中国对其国内企业通过部分税收减免及其他措施而进行的补贴举行磋商达成一致。

       2007年3月20日，中美双方将就美国指控中国钢铁等行业的出口补贴问题举行磋商。此次世贸组织磋商不仅针对中国的钢铁行业，还有造纸等其他产业。参与磋商的世贸组织成员有澳大利亚、欧盟、日本和墨西哥。
 　根据世贸组织争端解决机制，如果到2007年4月初中国和美国未能通过磋商解决争端，美国将有权请求成立世贸组织专家组对其指控的补贴进行调查。
      有贸易必定有摩擦，这是我们应该有的态度，要有一个平常的心态，既不可掉以轻心，也不要如临大敌，贸易伙伴之间，解决贸易摩擦的最好方法，不是“对抗”，而是“对话”，这样才能获得双赢。